Vers une Europe plus politique ?

Vers une Europe plus politique ?

Ignace Berten op
Espaces – Bruxelles

Trois événements récents posent à l’Union européenne des questions très nouvelles d’un point de vue politique : la crise de l’énergie et la question de son approvisionnement, la crise financière et économique mondiale et la guerre récente en Ossétie du Sud et en Géorgie. Par ailleurs, la question de l’environnement et du climat a aussi pris, depuis quelques années, une dimension proprement politique. Nous essaierons ici de préciser en quoi et dans quelle mesure ces événements relancent la question d’une Europe politique.

Deux traités fondateurs, deux procédures décisionnelles
L’Union européenne est l’aboutissement actuel du processus engagé par la Communauté européenne du charbon et de l’acier, en 1950. La matière du traité de la CECA était exclusivement économique, l’objectif à long terme était cependant fondamentalement politique : non seulement l’établissement durable de la paix, mais la construction d’une Europe fédérale. Le traité de Rome, qui crée la Communauté économique européenne en 1957, étend la perspective économique, en visant à terme un marché unique pour tous les pays membres de la Communauté, mais abandonne la perspective proprement politique. Des éléments politiques limités sont réintroduits lors de la création de l’Union européenne, par le traité de Maastricht en 1992 : mise en place des fondements d’une politique intérieure (JAI, Justice et affaires intérieures, dans le domaine de la Justice, de la police, de la gestion des frontières, etc.) et d’une politique étrangère commune (PESC : politique étrangère et de sécurité commune, et PESD : politique européenne de sécurité et de défense). Le traité de Lisbonne, s’il est finalement ratifié, ce qui est probable, étend les possibilités de coopération dans ces deux domaines. Ces deux domaines politiques relèvent cependant d’une autre dynamique institutionnelle que les questions économiques. La JAI et la PESC/PESD ne sont pas de l’ordre communautaire, mais de l’ordre intergouvernemental. En quoi réside la différence ? Du point de vue décisionnel, le pilier communautaire est traité, en général, à la majorité qualifiée (en gros les deux tiers des États et les deux tiers de la population), – il en va ainsi pour tout le secteur économique, le social et le fiscal relevant cependant toujours soit de l’unanimité, soit de la coopération libre, – et dans la plupart des cas, il est objet d’une codécision impliquant le Conseil des ministres et le Parlement européen. En outre dans ce domaine, la Commission européenne a le monopole de la proposition législative, et elle a mission de surveiller la mise en œuvre des directives et règlements, la Cour de Justice européenne tranchant en dernier ressort. Par contre, pour les deux autres piliers JAI et PESC, qui sont du domaine intergouvernemental, la décision relève des chefs d’État et de gouvernement et elle suppose nécessairement l’unanimité (difficile à obtenir à 27) ; la Commission ne peut intervenir (sauf si les gouvernements lui donnent une mission particulière), le Parlement n’a aucun pouvoir (il peut seulement et à son initiative émettre des avis, mais il n’est pas formellement consulté). Le traité de Lisbonne amende les deux traités, en maintenant la distinction entre procédures communautaires et procédures intergouvernementales.

L’approvisionnement en énergie
Notre économie industrielle et l’organisation de la vie quotidienne dépendent étroitement de l’énergie, en particulier de l’énergie faisant appel aux ressources fossiles : pétrole et gaz, et dans une moindre mesure charbon. Depuis quelques années, il est devenu évident que les ressources de pétrole et de gaz sont limitées et qu’il faudra trouver des alternatives. Pour l’électricité, on revalorise le nucléaire, mais les centrales les plus anciennes ne sont pas totalement sûres et des accidents majeurs restent possibles ; de plus on ne sait toujours pas comment traiter et éliminer de façon durable les déchets nucléaires dont la radioactivité constitue une menace grave. Sans écarter le nucléaire de nouvelle génération, les politiques européennes visent à développer des technologies et des processus de production moins consommateurs d’énergie et créer et mettre en œuvre des technologies alternatives (solaires, éoliennes, etc.). Les technologies alternatives ne permettront cependant pas de se passer rapidement, ni sans doute totalement, des produits fossiles. Or, tant pour le pétrole que pour le gaz, l’Europe dépend à près de 100% de pays tiers pour son approvisionnement. Des ruptures importantes d’approvisionnement peuvent avoir des conséquences économiques et politiques très graves. Plus du quart du gaz consommé en Europe provient de la Russie, et la presque totalité de ce gaz transite par l’Ukraine via le gazoduc Droujba (amitié). Les relations entre l’Ukraine et la Russie sont très tendues : la Russie se sent menacée par la possible d’intégration de l’Ukraine dans l’Union européenne et surtout dans l’OTAN : l’élargissement de l’OTAN et la multiplication des bases américaines l’encerclent pratiquement à l’Ouest et au Sud. En janvier 2006, la Russie a coupé l’arrivée du pétrole puis du gaz à la frontière ukrainienne. La crise n’a duré que quelques jours. En janvier 2007, ce sont les vannes du pétrole qui ont été fermées à la frontière du Belarus puis de l’Ukraine. Cette fois encore, un accord a été trouvé au bout de quelques jours. Le 1er janvier 2009, la Russie ferme à nouveau les vannes du gaz : dix-huit pays européens sont touchés, les pays du Sud-Est européens n’étant plus du tout approvisionnés, alors qu’il n’y a aucune alternative immédiate. Le conflit avec l’Ukraine porte officiellement sur les tarifs, mais il est avant tout politique. Moscou cherche à susciter un conflit entre l’Ukraine et l’Union européenne, et à diviser les Européens entre eux, en jouant sur le fait que les États d’Europe occidentale dépendent beaucoup moins de la Russie que ceux d’Europe centrale. Trois semaines ont été nécessaires pour trouver une solution provisoire tout au moins. La situation globale de dépendance de l’Europe vis-à-vis de l’extérieur pour son approvisionnement en gaz et en pétrole et sa dépendance vis-à-vis de la Russie, dans un contexte de tensions récurrentes, provoquent les États européens à davantage s’affirmer ensemble politiquement et donc à se donner les moyens communs d’action. Mais la volonté politique et la solidarité ne sont que trop faiblement au rendez-vous.

La crise financière et économique
L’effondrement de quelques unes des institutions financières les plus renommées aux États-Unis d’abord, puis en Europe, en 2007, suite à la crise des subprimes, rejaillit en ébranlant l’économie réelle, à partir du 2e semestre de 2008. Une récession majeure est entamée, avec toutes les conséquences sociales qui en découlent : des pertes massives d’emploi (plus de deux millions d’emplois perdus aux États-Unis en 2008) font exploser les chiffres du chômage, et l’endettement de nombreuses familles, incapables d’assurer le remboursement de leurs prêts, les conduit à la misère. Cette crise majeure ébranle les dogmes du néolibéralisme : l’autorégulation du marché est une illusion, les systèmes d’évaluation des risques sont aveugles, des opérateurs professionnels individuels peuvent engager des milliards de dollars ou d’euros sur du vent, sans que personne ne contrôle ni ne s’inquiète. L’État était jugé comme un perturbateur, empêchant le marché de fonctionner de façon rationnelle. Ceux qui depuis des années avaient tiré la sonnette d’alarme, déclarant que le système menaçait de s’effondrer brutalement, n’étaient pas pris au sérieux. Tout d’un coup, dans la crise, on en appelle à l’État : lui seul peut sauver l’économie, contrairement à ce qu’on n’a cessé de déclarer depuis Reagan et Thatcher. L’État est appelé à refinancer, voire à nationaliser, les plus grandes entreprises financières menacées de faillite. Les conséquences pour l’économie et pour la population d’une faillite des plus grandes banques seraient dramatiques : paralysie de l’économie productive, faillites en chaîne des entreprises, condamnation à la misère de dizaines de millions de familles. Avec tous les risques de déstabilisation politique que cela pourrait entraîner. Au niveau européen, il est apparu clairement qu’il n’est pas possible de laisser chacun des gouvernements trouver des solutions de son côté : une coordination est nécessaire. Ici encore se pose la question de l’instance politique européenne. Si la question est posée, la réponse actuelle n’est cependant pas claire. Il y a certes réflexion commune, mais la coordination reste au stade minimum. La crise devrait être affrontée par la mise en place d’une véritable gouvernance économique capable de prendre en compte les dimensions financières, industrielles, commerciales, fiscales et sociales, afin de mettre en place les outils d’une politique économique commune. On en est encore loin, mais au moins la question est aujourd’hui posée.

La guerre en Ossétie du Sud et en Géorgie
Suite à l’effondrement de l’Union soviétique, nombre de pays incorporés à cet État, retrouvent leur autonomie. Il en est ainsi de la Géorgie en 1991. Deux régions, cependant, proclament leur indépendance : l’Abkhazie et l’Ossétie du Sud. Cette indépendance n’est pas reconnue internationalement, mais elle est soutenue par la Russie, et de fait le pouvoir central en a perdu le contrôle. Le 7 août 2008, très imprudemment, le président Saakachvili engage une opération militaire pour reprendre le contrôle de l’Ossétie du Sud. Très rapidement, la Russie intervient militairement de son côté, envahit ce territoire et met en déroute l’armée géorgienne, tout en occupant une partie du territoire géorgien au-delà des limites de l’Ossétie. Politiquement, il s’agit là d’un événement majeur du point de vue géostratégique. On sait que la Russie n’hésite pas à utiliser sa force militaire pour maintenir l’ordre sur son territoire face à toute velléité d’autonomie : la brutalité de la guerre en Tchétchénie en témoigne. Mais cela se passe à l’intérieur de ses propres frontières : affaire intérieure donc. En Ossétie du Sud, il s’agit de la première intervention militaire de la Russie en dehors de ses frontières depuis 1990. Compte tenu des liens étroits entre la Géorgie et les États-Unis, – la Géorgie occupant une position stratégique en raison du passage d’un double oléoduc faisant le lien avec la mer Caspienne, le seul permettant de contourner le territoire Russe, – c’est aussi la première fois qu’un conflit majeur entre Russie et OTAN est redevenu envisageable depuis la fin de la guerre froide. Sous présidence française, l’Union européenne s’est fortement investie pour empêcher le conflit de dégénérer et pour trouver une solution diplomatique à la crise. Les troupes russes se sont retirées, le statut interne de l’Ossétie du Sud au sein de l’État géorgien devra être renégocié. Il est peu probable que la Géorgie en retrouve vraiment le contrôle, l’Ossétie du Sud devenant de fait une sorte de protectorat Russe… Ici encore, les événements ont conduit l’Union à prendre davantage ses responsabilités comme acteur proprement politique. La chute de l’URSS et le démantèlement de son territoire a eu pour conséquence une longue période d’instabilité politique en Russie. Sur la scène internationale, la Russie est apparue comme un acteur faible et effacé. La présidence de Poutine a marqué un tournant décisif : remise en ordre interne et restauration de la conscience fière pour la nation russe. La Russie est redevenue un acteur majeur au plan mondial. Pour l’Union européenne, les conséquences de ce fait sont très importantes. Tant sur le plan énergétique que sur le plan politico-militaire, elle est contrainte de se positionner vis-à-vis de la Russie. Du fait que la Russie est géographiquement sa voisine, la question se pose en de tout autres termes que pour les États-Unis. Le défi pour l’Europe est de trouver un mode de relations positives avec la Russie et une forme réelle de partenariat capable de renforcer la paix sur le continent, de contribuer à la stabilité politique et d’assurer de part et d’autre le développement économique. De ce point de vue, les intérêts de l’OTAN, dominée par les États-Unis et ceux de l’Europe ne convergent pas entièrement : la politique états-unienne, cherchant à encercler militairement la Russie en multipliant les bases et en élargissant systématiquement l’OTAN (pressions pour intégrer à l’Organisation l’Ukraine et la Géorgie), contredit de fait la recherche européenne d’établir des relations positives avec la Russie. La guerre en Géorgie pose donc clairement à l’Union européenne la question de savoir si elle peut et veut assumer ses responsabilités politiques autonomes en tant même qu’Union.

En conclusion
Les événements récents poussent l’Union européenne dans ses dimensions politiques. La manière dont est rencontrée cette situation présente des côtés positifs, capables de faire avancer le projet européen, mais soulève aussi l’un ou l’autre doute. Le projet européen est politique par son origine, mais la dimension politique s’est longtemps effacée au profit du seul projet économique. Un axe politique a été réintroduit par le traité de Maastricht, et les événements ont poussé à l’intervention politique. Il y a là un acquis positif. Mais restent une question, un défi et une ambiguïté. Une question d’abord : l’Union arrivera-t-elle à assumer réellement les responsabilités politiques qui sont les siennes à l’heure actuelle et à agir en acteur cohérent et autonome ? Les différences d’options et de sensibilités de ses vingt-sept États présentent une difficulté majeure face à cette question : priorité ou non des relations transatlantiques, autonomie politique ou non au sein de l’OTAN, etc. (la nécessité d’un partenariat avec les États-Unis n’est mise en cause par personne, mais cela signifie-t-il alignement ou non ?), expériences historiques très contrastées dans la relation avec la Russie. Nos États seront-ils collectivement à la hauteur des questions sociétales globales soulevées par les événements de ces dernières années ? Un défi : la Russie est redevenue une véritable puissance européenne et géopolitique. L’Union européenne sera-t-elle capable de définir une politique commune de coexistence et de partenariat qui puisse être réciproquement positive, en contribuant tant à la paix et à la stabilité politique qu’au développement économique ? De plus sera-t-elle capable de le faire sans sacrifier aux intérêts économiques évidents les questions complexes concernant la démocratie et les droits de l’Homme en Russie ? Une ambiguïté : les derniers mois ont clairement conduit l’Union européenne à prendre des initiatives politiques communes, mais on doit se poser la question de la figure que prend cette dimension politique. Le projet européen est, par son origine, un projet communautaire. Le traité de Lisbonne est de ce point de vue en retrait par rapport au projet de traité constitutionnel. On garde la fonction d’une présidence plus stable de l’Union (deux ans et demi, renouvelable une fois, à la place de la présidence tournante semestrielle). Mais celui qui devait être le Ministre des Affaires étrangères n’est plus que le Haut Représentant de l’Union pour la politique étrangère : ce changement de désignation est l’expression d’une volonté de réduire la dimension politique de cette fonction. De même la renonciation, au sein du traité, aux symboles proprement politiques : le drapeau, l’hymne et la devise. Or si, récemment, l’initiative politique a connu des développements importants, elle accentue le caractère intergouvernemental de l’Union au détriment de sa dimension communautaire. Dans les trois dossiers brûlants récents, tout s’est effectué au niveau des chefs d’État et de gouvernement, ni la Commission, représentant l’intérêt communautaire, ni le Parlement, représentant les citoyens, n’étant concernés. D’où la question : la dimension communautaire déjà fragilisée ne le sera-t-elle pas encore davantage ? Autrement dit : ne va-t-on pas de plus en plus faire prévaloir la négociation et le compromis autour des intérêts nationaux divergents voire concurrents, sur la recherche du bien communautaire, des objectifs communs pour le bien de tous ?