LE PARLEMENT EUROPEEN et LES INSTITUTIONS EUROPEENNES

LE PARLEMENT EUROPEEN ET LES INSTITUTIONS EUROPEENNES

Gabriel Nissim op_ Decere - Espaces Strasbourg

A travers l’élection régulière du Parlement européen, tous les cinq ans, les citoyens de l’Europe que nous sommes ont la capacité d’orienter non seulement un certain nombre de décisions politiques prises au niveau européen qui nous concernent (il y en a de plus en plus) mais aussi de prendre position sur le projet global européen en tant que tel.

L’Union européenne : un projet unique en son genre Il faut le rappeler : ce projet de l’Union européenne (UE) représente, dans l’histoire de l’humanité, une exceptionnelle originalité et une ambition étonnante. Jusqu’au milieu du XXème siècle en effet les « unions » entre peuples et nations étaient obtenues, à quelques exceptions près (Suisse, Belgique), sous la contrainte, par conquête militaire ou annexion forcée. Ainsi en est-il allé pour les grands empires, depuis l’Empire romain jusqu’aux Empires coloniaux en passant par l’Empire russe, l’Empire ottoman ou austro-hongrois, et finalement le Reich nazi. La Société des Nations (SDN) avait déjà introduit à la suite de la 1ère Guerre mondiale et pour essayer d’en éviter le retour, un nouveau modèle, celui d’une enceinte internationale de négociations. C’est ce modèle dit « intergouvernemental », amélioré, qui a été repris avec les Nations Unies en 1945 et qui a été adopté entre pays européens dans le cadre du Conseil de l’Europe, avec ses 47 Etats membres. L’UE, elle, a une tout autre ambition. Elle n’est ni un « empire », ni des « nations unies », ni des « états unis » : • Par rapport aux Empires, l’union des peuples s’y fait sur une base libre, volontaire, démocratique. • Par rapport aux Nations Unies ou au Conseil de l’Europe, il s’agit au sein de l’UE non pas de s’en tenir à un espace de négociation entre des gouvernements, mais bien de créer une véritable « communauté » d’Etats et de peuples qui mettent en « commun » une partie au moins de leurs ressources comme de leurs difficultés et finalement de leur « souveraineté » pour le « bien commun » de tous. Le fonctionnement de l’UE ne doit donc pas viser à ce que chaque pays défende son intérêt national dans des négociations où chacun essaierait de tirer des autres le maximum d’avantages au moindre coût pour lui : le projet de l’UE est fondamentalement « communautaire », chacun cherchant le « bien commun » de l’ensemble, animé par la conviction que le bien de tous ensemble est bien plus que la somme des intérêts de chaque pays. • L’UE n’est pas non plus les « Etats-Unis » d’Europe. Le modèle américain n’est en effet pas pertinent pour l’Europe : aux USA, ce sont des individus qui se sont unis, certes avec chacun sa langue, sa culture et son histoire, pas des peuples. Les « Etats » américains sont à l’origine d’ordre géographique et non culturel. Tous leurs ressortissants étaient des immigrants de fraîche date, venus dans le but de se fondre au creuset du projet américain, et non pas des nations avec une longue tradition, tradition qui en outre garde vive jusqu’aujourd’hui la mémoire des conflits, parfois sanglants, qui les ont opposées. Ainsi, vouloir bâtir une « Union » européenne est non seulement un immense pari sur nos capacités de compréhension et de réconciliation mutuelles, mais un projet politique d’un type totalement neuf, où il nous faut inventer au fur et à mesure des institutions politiques originales capables de traduire dans les faits ce projet unique en son genre.

Pourtant, il faut aussi le rappeler, l’Union européenne n’est pas « l’Europe » comme on l’entend trop souvent dire, même si elle en est la réalisation politique la plus forte. D’abord parce qu’il y a cette autre institution européenne qui joue un rôle important : le Conseil de l’Europe, qui compte 47 Etats membres (et non 27 comme l’UE). Le Conseil de l’Europe est une institution de type « intergouvernemental » et non de type « communautaire ». Son but est la mise en œuvre de la « Convention européenne des Droits de l’Homme », afin d’établir sur tout notre continent le respect de ces droits, la démocratie et l’Etat de droit. La « Cour européenne des Droits de l’Homme » de Strasbourg et les autres organes du Conseil de l’Europe ont ainsi établi au fil des années tout un ensemble de « standards » concernant les droits de l’Homme et la démocratie qu’ils font respecter progressivement dans tout notre continent. Enfin, il ne faut pas oublier non plus que ni l’UE ni le Conseil de l’Europe ne « sont » l’Europe. Avant d’être des institutions, l’Europe est tout simplement une réalité humaine, un espace de civilisation qui pour le meilleur, et trop souvent pour le pire, a joué un rôle majeur dans l’histoire de l’humanité. Cela crée à l’Europe des responsabilités au sein de l’ensemble de l’humanité, si bien que les projets de construction européenne ne peuvent être conduits ni réalisés en oubliant ces responsabilités mondiales.

Ainsi, les élections au Parlement européen doivent-elles être situées dans un cadre politique, culturel et humain beaucoup plus large : elles sont pour chacun des citoyens membres des pays de l’UE un des moyens démocratiques d’exercer notre responsabilité et notre solidarité au-delà des frontières de notre propre pays et aussi de notre continent.

La place du Parlement européen dans les institutions de l’UE Contrairement à ce qui se passe pour les parlements nationaux de nos Etats, le Parlement européen ne jouit pas de la plénitude du pouvoir législatif dans l’UE. Il partage celui-ci avec le « Conseil de l’Union » et avec la « Commission ». De même, on commet souvent l’erreur de penser que le véritable pouvoir exécutif est dans les seules mains de la « Commission » de Bruxelles et de ses fonctionnaires. L’essentiel du pouvoir politique dans l’UE est en réalité exercé non par les Commissaires mais par les ministres des Etats membres au sein de deux « Conseils » : le « Conseil européen » et le « Conseil de l’Union ». Le « Conseil européen » réunit les Chefs d’Etat et de gouvernement, avec le président de la Commission et le Commissaire chargé des relations extérieures. Il définit les grandes orientations politiques et économiques de l’UE, de même que les priorités et le calendrier. Le « Conseil de l’Union » (appelé autrefois « Conseil des Ministres ») regroupe les ministres des 27 Etats membres en fonction des sujets à traiter : Affaires étrangères, Agriculture, Economie et Finances, Justice et Intérieur. Il statue soit à la majorité qualifiée, soit à l’unanimité, selon les thèmes. C’est l’organe décisionnel de l’Union. Il couvre les « trois piliers » de l’UE (c’est-à-dire les trois domaines où les pays de l’UE ont une politique commune) :
  1er pilier : Politique économique et monétaire (Union douanière, Euro, Concurrence, Politique Agricole Commune (PAC), et un certain nombre de domaines divers où les compétences de l’Union sont limitées par rapport à celles des Etats membres)
  2ème pilier : La politique étrangère et de sécurité commune (PESC).
  3ème pilier : La coopération en matière de justice et d’affaires intérieures (coopération judiciaire, policière ; lutte contre le terrorisme, contre le crime, contre la traite des êtres humains). Ce sont donc les chefs d’Etat, de gouvernement et les ministres des 27 Etats membres qui détiennent l’essentiel du pouvoir politique, aussi bien exécutif que législatif , au sein de l’UE, si bien que, de « communautaire » qu’il était à l’origine entre les six premiers Etats membres, le fonctionnement actuel de l’UE est redevenu largement « intergouvernemental », fonctionnant par négociation entre les Etats membres.

La « Commission de Bruxelles » ne prend pas elle-même les décisions, mais c’est elle qui pour l’essentiel propose aux Conseils les décisions à prendre, et c’est elle qui a ensuite la charge de les exécuter. Elle veille également au respect des traités européens. Ainsi c’est elle qui permet de conserver un esprit « communautaire » à l’UE. En effet, chacun des Commissaires ne « représente » pas l’Etat dont il est originaire, mais est en charge d’un secteur de la politique commune pour le service du bien de toute l’Union. Les fonctionnaires de la Commission travaillent dans le même état d’esprit.

Le Parlement européen Le pouvoir législatif fonctionne de façon plus complexe : il est en fait partagé entre la Commission, qui fait des propositions, le Parlement européen et le Conseil de l’Union, qui a en général le dernier mot. Néanmoins le Parlement a vu ses compétences augmenter considérablement ces dernières années, et celles-ci auraient augmenté encore davantage si le projet de Traité constitutionnel avait été adopté. Dans ce cadre

a) Le Parlement est d’abord « co-législateur » car il partage avec le Conseil de l’Union le pouvoir d’adopter la législation communautaire. Les principales procédures sont
  l’avis simple, par lequel le Parlement donne sa position que le Conseil n’est pas tenu de suivre ;
  l’avis conforme, qui doit être pris en compte par le Conseil ;
  et surtout la « co-décision » entre le Parlement et le Conseil, qui est la procédure la plus habituelle dans nombre de domaines, et qui met ces deux organes à égalité avec éventuellement navette entre les deux et recherche de consensus, en sachant que le Parlement peut empêcher l’adoption d’une loi européenne en deuxième lecture. Le parcours d’une « directive » ou « loi européenne » est donc généralement le suivant : dans le cadre des grandes orientations définies par le « Conseil européen » des chefs d’Etat et de gouvernement, la Commission élabore une proposition (souvent après une longue concertation avec l’ensemble de la société, via les « Livre vert » puis « Livre blanc »). Cette proposition est alors soumise au Parlement européen, soit pour avis simple ou conforme, soit pour co-décision. Vingt commissions parlementaires permanentes examinent chacune dans leur domaine les propositions de la Commission de Bruxelles, et rendent leur rapport en vue de l’adoption par le Parlement. Une fois adoptée et éventuellement amendée par le Parlement (ce rôle d’amendement est fondamental), la proposition vient devant le Conseil européen qui décide ou non de son adoption définitive, soit seul soit selon la procédure de co-décision avec le Parlement. C’est ensuite la Commission qui reprend à nouveau la main pour veiller à la bonne exécution de cette loi européenne.

b) Le Parlement est également « contrôleur » : il exerce un contrôle sur le pouvoir exécutif.
  Pouvoir d’investiture : il doit approuver la nomination des membres de la Commission et de son président.
  Pouvoir de censure de la Commission.
  Questions écrites et orales aux membres de la Commission et au Conseil.
  Droit de recevoir des pétitions de la part des citoyens européens : le nombre de pétitions est en augmentation notable ces dernières années.

c) Pouvoir dans le domaine budgétaire : le Parlement arrête les perspectives financières et vote le budget. Il a le dernier mot pour les dépenses non obligatoires, mais le Conseil a le dernier mot sur les dépenses obligatoires.

Ainsi la législation européenne est-elle élaborée par un « trio » : le Conseil de l’Union, le Parlement et la Commission de Bruxelles.

Composition du Parlement européen Les eurodéputés sont élus au suffrage universel direct pour cinq ans sur des listes établies pays par pays. Les citoyens européens peuvent élire ou être élus soit dans leur pays d’origine soit dans leur pays de résidence : ainsi par exemple un citoyen italien résidant en Allemagne peut voter pour les élections européennes soit en Italie soit en Allemagne ; il peut également être candidat au Parlement européen dans l’un ou l’autre pays. Chaque Etat membre de l’UE a droit à un certain nombre d’eurodéputés au prorata de sa population. Mais une fois réunis, les 736 futurs eurodéputés s’inscriront dans des groupes parlementaires européens (et non nationaux), dont les trois principaux sont :
  le groupe du Parti populaire européen et des démocrates européens,
  le groupe du Parti des socialistes européens,
  le groupe des Verts. Ainsi les eurodéputés ne sont pas censés travailler par pays ni pour défendre les intérêts de leur pays, mais en fonction de leurs options politiques au niveau européen, pour le bien de l’ensemble de l’UE. C’est pourquoi on peut espérer élire un jour les eurodéputés non sur des listes établies pays par pays et selon des clivages politiques nationaux, mais plutôt sur les listes européennes correspondant aux grandes options de la politique européenne.

Les autres institutions de l’UE Pour compléter le tableau de l’organisation politique de l’UE, il faut rappeler le pouvoir juridictionnel exercé par la « Cour de Justice de Luxembourg » , qui veille au respect du droit dans l’application des traités européens (et peut donc connaître des litiges en la matière). La Cour des Comptes, elle, contrôle la régularité des recettes et des dépenses du budget européen. La Banque Centrale Européenne est compétente pour définir la politique monétaire des Etats membres qui ont adopté l’Euro comme monnaie. Elle est indépendante des gouvernements des Etats membres et de la Commission. Son rôle est décisif par rapport à la monnaie unique, mais aussi pour le respect par les Etats membres du pacte de stabilité et de croissance. Enfin l’UE compte deux comités consultatifs : le Comité des Régions, qui regroupe les représentants des régions de l’Union, et le Comité Economique et Social européen, où siègent des représentants des diverses catégories socio-économiques de l’Union (notamment les syndicats européens).

L’ensemble des institutions de l’UE représente donc un véritable système démocratique, puisque l’essentiel des décisions et des orientations y sont prises par des chefs d’Etat et de gouvernement ainsi que par des ministres démocratiquement élus dans leurs pays respectifs.

Mais c’est bien le Parlement européen, malgré les limites de son pouvoir, qui assure à l’UE son fonctionnement démocratique. Il fait preuve de plus en plus d’une indépendance d’esprit et d’une autorité politique qui augurent bien de l’avenir. Espérons que lors des prochaines élections européennes la campagne électorale ne sera pas centrée sur des enjeux internes à chaque pays, mais bien sur la politique européenne : c’est là-dessus que doit porter le choix des citoyens. Autrement on court le risque, comme on l’a vu hélas lors d’autres scrutins européens, que le vote ne soit détourné pour sanctionner ou approuver divers aspects de la politique des gouvernements en place, et non par rapport aux orientations de la politique proprement européenne. Il resterait à ce que les eurodéputés aient eux-mêmes davantage le souci de rester proches de leurs électeurs durant leur mandat de façon à rapprocher les institutions de l’Union de ses citoyens. C’est ce que nous pouvons demander aux candidats qui se présenteront aux prochaines élections.