Quelles frontières pour l’Union européenne ?

Ignace Berten
Espaces – Bruxelles
Chapelle de la Résurrection, 10.11.08

Lorsque, en 1950, Robert Schuman, s’adressant d’abord à l’Allemagne, propose la création de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA), son invitation s’adresse en fait à tous les États européens situés à l’Ouest du Rideau de fer. À cet époque, seuls six États répondent à cette invitation : outre la France et l’Allemagne, les trois pays du Benelux et l’Italie. Son discours s’ouvrait par ces mots : « La paix mondiale ne saurait être sauvegardée sans des efforts créateurs à la mesure des dangers qui la menacent. » L’enjeu est bien la paix mondiale. Le moyen de ce enjeu, objectif explicite du traite de la CECA, est l’unification des industries lourdes. Quelques années plus tard, en 1957, le Traité de Rome, qui institue la Communauté économique européenne (devenue ensuite Communauté européenne), élargit les objectifs en déclarant qu’elle vise à « promouvoir un développement harmonieux des activités économiques dans l’ensemble de la Communauté, une expansion continue et équilibrée, une stabilité accrue, un relèvement accéléré du niveau de vie, et des relations plus étroites entre les États qu’elle réunit ».
Lorsqu’on rapproche ces deux textes directement liés à la fondation du processus européen, on voit à la fois la dimension d’ouverture vers l’extérieur et celle de projet de société au plan interne. Dans l’imaginaire occidental jusqu’en 1989, en fait, l’Europe s’arrête au Rideau de fer, bien que Schuman, peu avant sa mort en 1963, ait explicitement envisagé le jour où cesserait la domination communiste soviétique, et où le projet communautaire pourrait s’ouvrir à l’Est libéré. De ce point de vue, 1989 a brusquement élargi l’horizon européen. Et aujourd’hui on se demande jusqu’où cet horizon doit s’élargir.
Pendant plus de vingt ans, la Communauté a fonctionné à six. En 1972, elle s’élargit à neuf, et par élargissements successifs elle arrive à quinze membres en 1995. L’Union comporte aujourd’hui vingt-sept membres, le dernier élargissement de 2004-2007 signifiant un véritable bond quantitatif de douze nouveaux membres #. Les négociations d’adhésion sont en cours avec la Croatie et la Turquie.
Se pose dès lors la question : jusqu’où s’étendre ? L’Union européenne aurait-elle vocation à ne jamais s’arrêter dans son extension ? La question est fondamentalement politique, mais elle inquiète profondément beaucoup de citoyens.
Comment poser correctement cette question ?

Élargissement ou approfondissement ?
Depuis l’appel lancé par Schuman en 1950, L’Union européenne a indiscutablement fait beaucoup de chemin et approfondi son projet : du point de vue économique, on est passé de la mise en commun des industries du charbon et de l’acier à un véritable marché commun, à une unification de l’ensemble de l’économie, selon un autre modèle que celui de la CECA, qui était très dirigiste. La politique agricole est commune ; l’euro est la monnaie commune de quinze États ; dans l’espace Schengen, qui comprend vingt-deux pays, il n’y a plus aucun contrôle aux frontières ; il y a une Cour de Justice européenne, et de larges coopérations au niveau policier et de plus en plus dans les politiques d’immigration ; il y a un embryon de défense européenne ; des éléments de politique étrangère commune se mettent en place ; pour une part significative, la politique de coopération est commune, etc. Dans des domaines de plus en plus nombreux, il y a ainsi approfondissement de l’Union. De ce point de vue, les élargissements successifs n’ont pas empêché les approfondissements.
Pourquoi alors pose-t-on si souvent l’alternative : élargissement ou approfondissement ? Ces approfondissements ne se sont effectués et ne continuent à le faire que dans certains secteurs. Il s’agit d’abord de la mise en place d’un grand marché unique européen. Pour l’essentiel, c’est accompli. Le marché unique est caractérisé par quatre libertés de circulation : des personnes, des marchandises, des services et des capitaux. En ce qui concerne les marchandises et les capitaux, il n’y a pratiquement plus de restrictions. Quant aux services, de difficiles débats portent sur la protection et la qualité des services publics nationaux : comment distinguer les services commerciaux les services publics et les services sociaux, dont beaucoup ont aussi une part commerciale (santé, transports, etc.) ? Pour les personnes, il reste nombre de restrictions : la circulation est libre, mais pour pouvoir s’établir durablement dans un autre pays de l’Union, il y a bien des conditions restrictives.
Il y a aussi approfondissement dans le domaine de la politique intérieure commune, dans une ligne très convergente : domaine de la sécurité, et donc d’un certain contrôle policier et mise en place de politiques de plus en plus restrictives et répressives concernant l’immigration. Approfondissement très ambigu donc…
D’un autre côté, les élargissements, ont davantage entraîné une dilution du projet européen que son approfondissement. La CECA, conduisant au Traité de Rome, visait la création d’une dynamique de solidarité pouvant bénéficier à tous : développement et croissance de l’économie, mais aussi réduction des inégalités entre personnes, entre groupes sociaux, entre États et entre régions. Il y avait consensus pour l’édification d’une protection sociale forte et pour le développement de services sociaux et de services publics développés et accessibles à tous (santé, enseignement…). Il s’agissait là d’un projet de société inspiré à la fois par la démocratie chrétienne et par la social-démocratie d’inspiration plus socialiste. Or, il n’y a plus aucun consensus sur un tel projet. La stratégie de Lisbonne a de fait opté pour une optique ultralibérale : le seul objectif est celui d’une économie concurrentielle, le modèle social n’y ayant aucune place.
L’intégration de la Grande-Bretagne, d’abord, a de fait introduit une forte tension, car elle a toujours donné priorité à la constitution du seul marché fondé sur le principe de la concurrence, en excluant l’intervention de l’instance européenne dans le domaine du social et dans celui de la fiscalité, qui est le soubassement du social. En outre, la Grande-Bretagne, bien plus que les États d’Europe occidentale continentaux, attache une importance prioritaire à une alliance sans faille avec les États-Unis, ce qui entraîne un large alignement par rapport à la politique états-unienne. La guerre en Irak a clairement marqué ce clivage.
Quant à l’élargissement de 2004, par l’ouverture aux pays d’Europe centrale, précédemment soumis au pouvoir soviétique, ces États sont jaloux de leur souveraineté retrouvée et se méfient de l’intervention de l’État : l’idée d’une Europe sociale leur rappelle trop le système bureaucratique autoritaire. Quant à la politique étrangère, ils se méfient toujours très fortement de la Russie et de ses éventuelles prétentions, et ils font davantage confiance pour leur sécurité aux États-unis qu’à une hypothétique défense européenne.
Par ailleurs, dans cette tension entre approfondissement et élargissement, ce qui est pour une bonne part en cause aujourd’hui, c’est l’instrument institutionnel et politique permettant l’approfondissement. Les principes de fonctionnement de l’Union ont été pensés au départ pour un groupe de six pays, entre lesquels les négociations intergouvernementales en vue d’une décision commune n’étaient pas toujours simples (qu’on pense aux marathons agricoles), mais étaient accessibles. Au fur et à mesure que le nombre de décideurs augmente, le consensus est plus difficile, même si, par ailleurs, le nombre de décisions à majorité qualifiée augmente par rapport à celles soumises à l’unanimité. Dès le début des années 2000, il était devenu évident que le système institutionnel de la décision devait être adapté. _ La responsabilité des gouvernements des Quinze est lourdement engagée dans leur incapacité à définir les nouvelles règles avant l’accueil des douze nouveaux États.
À l’heure actuelle, l’Europe est politiquement en panne de projet. Le rejet du Traité constitutionnel par la France et les Pays-Bas, puis le non opposé, en Irlande, à la ratification du Traité de Lisbonne sont l’expression de cette absence d’horizon et du manque de confiance des citoyens européens vis-à-vis d’une Union qui n’apparaît plus porteuse de promesses. La situation est donc difficile à présent. Il faut espérer un sursaut des gouvernements et des mouvements sociaux, seuls capables de donner encore sens au projet, si on veut qu’il ne se réduise au seul grand marché. Il est évident que ce scepticisme ou cette méfiance sont aussi porteurs de résistance par rapport à toute perspective de nouvel élargissement.
Trois événements récents, cependant, reposent la question de la dimension politique de l’Union européenne et l’urgence de la mise en place de procédures de décision communes.
Il y a d’abord la question de l’énergie : l’Europe dépend fortement de la Russie pour son approvisionnement en gaz et en pétrole. En janvier 2006, la Russie a interrompu sans avertissement la livraison du gaz transitant par l’Ukraine ; en janvier 2007, la Russie ferme les vannes des oléoducs, pour le pétrole, à la frontière du Bélarus puis de l’Ukraine. Cette politique de force invite à une politique commune de l’Union, au-delà de l’intérêt à court terme de plusieurs États tentés par des négociations bilatérales plus ou moins favorables.
Il y a eu ensuite l’état de guerre en Ossétie du Sud et en Géorgie : pour la première fois, la Russie est intervenue militairement en dehors de ses frontières. Il est vrai que l’intervention armée conduite par Saakachvili était politiquement une folie et une provocation ; il est vrai aussi que très clairement la Russie avait dit que la reconnaissance de l’indépendance du Kosovo, déclarée unilatéralement et en dépit du droit international, aurait des conséquences. Pour la première fois depuis 1989, la perspective d’une confrontation armée entre la Russie et l’OTAN apparaît comme une possibilité. Cet événement pousse au développement plus clair d’une politique extérieure et d’une politique de sécurité communes.
Enfin, il y a la crise financière qui a fait apparaître très clairement que l’euro joue le rôle d’un rempart, tout au moins relatif, et qu’une politique économique et financière commune est indispensable pour affronter une telle crise. Cela pourrait ouvrir à une certaine forme de gouvernance économique.
Ces trois événements poussent ainsi au développement d’une Europe plus politique. Mais ce n’est pas acquis.
C’est dans ce contexte difficile qu’il faut poser la question de possibles élargissements, et donc des frontières de l’Union.

La question de l’identité européenne Quand on pose la question des frontières de l’Union européenne, on soulève fréquemment la question de l’identité européenne.
Y a-t-il une identité européenne ? Si oui, sur la base de quels critères ? Une première réponse pourrait être : les populations des États membres de l’Union et quelques autres se définissent elles-mêmes, à l’évidence, comme européennes, et vues des autres continents, elles sont perçues comme européennes. Mais cela ne suffit pas à répondre à la question de l’identité de l’Union : une partie de la population russe tout comme une partie de la population turque se revendiquent clairement comme européennes. Ce n’est pas pour autant que ces deux pays ont comme un droit à être intégrés dans l’Union européenne.
Le critère géographique n’est pas non plus pertinent. L’Europe est une presqu’île asiatique. La frontière occidentale est claire : l’Océan atlantique. Au Sud, il y a la Méditerranée. Mais à l’Est : où s’arrête l’Europe ? À l’Oural ? C’est une pure convention. Pour la Turquie, beaucoup disent : ce n’est pas un État européen, puisque seule une infime partie du pays, autour d’Istanbul, est géographiquement en Europe. Mais, du point de vue géographique toujours, Malte est considérée comme une île africaine et Chypre comme une île asiatique : on ne s’est pas posé de question pour les intégrer…
La culture ? On pense alors souvent aux racines chrétiennes de l’Europe. Mais l’Europe n’est plus, dans son ensemble, chrétienne : une proportion importante et variable de la population a pris distance par rapport au christianisme. Un pays comme l’Albanie a toujours été considéré comme européen, et il est musulman. Il en va de même pour une bonne partie de la Bosnie-Herzégovine et maintenant pour le Kosovo. Et l’islam est de plus en plus fortement implanté en Europe. Par ailleurs, entre le christianisme de tradition latine, qu’il soit catholique ou protestant, et le christianisme de tradition gréco-byzantine et slave, il y a des différences culturelles considérables. Entre ces deux cultures, le rapport aux Lumières est très différent. La culture ne permet donc pas non plus de définir l’Europe et ses frontières.
L’identité n’est pas une donnée stable et immuable : elle évolue au cours du temps. L’Union européenne a une certaine identité définie comme projet politique (même si ce projet a de la difficulté aujourd’hui à s’affirmer) : la démocratie, les droits de l’Homme, l’État de droit, la volonté de solidarité, l’économie de marché, l’acceptation de règles communes. Cela permet de définir un critère fondamental d’appartenance : l’État qui souhaite s’intégrer à l’Union européenne répond-il à ces exigences et est-il prêt à les assumer ?
Les traités prévoient trois types de conditions pour l’intégration de tout nouvel État dans l’Union.
La condition la plus ancienne est la capacité du pays de se conformer à l’acquis communautaire, en particulier en ce qui concerne le fonctionnement du marché et les normes administratives. Ainsi, le 4 novembre, la Commission a reconnu que la Turquie répond aux conditions d’une économie de marché.
La seconde condition est de répondre aux critères de Copenhague définis en 1993 : État de droit, stabilité des institutions garantissant la démocratie, droits de l’homme et protection des minorités ; une économie de marché viable ; et la capacité de souscrire aux objectifs de l’Union en matière économique et monétaire. Le rapport cité de la Commission au sujet de la Turquie constate que les progrès effectués en matière d’État de droit et de libertés politiques sont insuffisants. De ce point de vue, le traité de Lisbonne, à la suite du projet de traité constitutionnel, a un article prévoyant que si un État membre vient à manquer durablement à ces exigences, il peut être suspendu de ses droits et à la limite exclu. On doit constater qu’il y a dans ce domaine des difficultés sérieuses avec deux pays nouvellement membres : la Bulgarie et la Roumanie, vis-à-vis desquels des sanctions financières ont déjà été prises.
Enfin il y a une troisième condition, plus récente, elle date de 2006, qui est la capacité d’absorption : l’Union doit rester institutionnellement et politiquement gérable. Deux exemples. À supposer que la Russie devienne un État parfaitement démocratique et où les droits de l’Homme soient pleinement honorés, et qu’elle demande à entrer dans l’Union, il faudra dire non, parce que l’étendue du pays, jusqu’au Pacifique, et le volume de la population déséquilibreraient totalement l’ensemble de l’Union. Par ailleurs, douze pays viennent d’être intégrés à l’Union : on ne pourrait envisager à court terme un nouveau grand élargissement, car on n’a pas encore vraiment assumé pleinement l’élargissement précédent.
Cela dit, à quelles frontières pourrait-on penser dans un avenir qui soit de moyen ou de long terme ?

Jusqu’où pourrait s’étendre l’Union européenne ?
En posant cette question, il faut pouvoir distinguer différents groupes de pays.
Des négociations sont actuellement en cours avec la Croatie : il n’y a normalement pas de problème, elle sera intégrée assez rapidement. Et l’Union européenne a déclaré que tous les pays qui ont fait partie de l’ancienne Yougoslavie ont vocation à l’adhésion. Cela concerne la Serbie, avec laquelle l’Union a un accord d’association préalable aux négociations en vue de l’intégration. Mais outre quelques difficultés spécifiques, il y a l’obstacle de la proclamation d’indépendance du Kosovo, non reconnue par la Serbie : l’Union a pris acte de cette proclamation, sans la reconnaître officiellement, tandis que plusieurs États européens l’ont fait. Les autres pays concernés sont la Macédoine, le Monténégro, la Bosnie-Herzégovine et désormais le Kosovo, ainsi que de l’Albanie. D’ici avant une dizaine d’années, ces pays qui constituent les Balkans occidentaux, seront sans doute membres.
En attendant, il est bien probable qu’un jour ou l’autre, la Suisse, la Norvège et l’Islande viendront frapper à la porte de l’Union.
À plus long terme, on pourra sans doute envisager la candidature de pays riverains de la Russie, qui faisaient partie de l’Union soviétique : Ukraine, Bélarus (ou Biélorussie) et Moldavie, de même que les petites républiques du Sud Caucase : Arménie, Azerbaïdjan et Géorgie.
Une remarque est ici importante. Jusqu’à présent, il semblait plus ou moins acquis que les nouveaux pays candidats adhéreraient à l’OTAN avant d’être intégrés à l’Union européenne : il en a été ainsi pour l’ensemble des pays d’Europe centrale. Ce n’est cependant pas le cas pour tous les membres actuels : l’Irlande, la Suède et l’Autriche ne sont pas membres de l’OTAN. Si on veut développer des relations de voisinage positives avec la Russie, il est indispensable de déconnecter appartenance à l’Union et appartenance à l’OTAN. Cette organisation dominée par les États-Unis est, en effet, perçue par la Russie, peut-être pas tout à fait à tort, comme une machine de guerre dirigée contre elle : la question des missiles antibalistiques et des radars, installés par les Américains en Pologne et en République tchèque est significative : personne ne fera croire qu’il s’agirait là d’une protection contre une attaque de l’Iran visant le territoire des États-Unis. Malgré toutes les pressions américaines, il serait géopolitiquement important que ces pays restent hors de l’OTAN, car ce serait une provocation et vécu par la Russie comme une menace pour sa sécurité.
Les négociations avec la Turquie sont en cours : elle est officiellement reconnue comme candidate à l’adhésion. Il y a beaucoup de résistance de la part des opinions publiques de l’Union : la raison principale de cette opposition est le fait que c’est un grand pays musulman. Du côté de la Turquie, il y a cependant aussi de grands obstacles en ce qui concerne les droits de l’Homme, l’État de droit et la liberté religieuse. Mais il faudra dans un avenir assez rapproché donner une réponse claire à ce pays : l’Union s’est politiquement engagée sur le chemin de l’adhésion. Il faudrait préparer les opinions publiques à ratifier ce processus, tout en maintenant fermement les conditions de réforme en vue d’une pleine démocratie, et en prenant le temps nécessaire pour cela. De toute façon, on n’envisage pas une adhésion possible avant dix et plus probablement quinze ans.
Est-ce qu’à très long terme, on pourrait envisager une adhésion des autres pays de la Méditerranée, l’Europe retrouvant son berceau d’origine, et cette mer devenant alors un pont et non plus un mur, comme c’est le cas à l’heure actuelle ? Il est impossible de le dire. Officiellement, le Maroc avait posé sa candidature. À l’époque, on lui a répondu qu’il n’est pas un pays européen.
Comme on le voit, la question des frontières est très complexe. Mais reprenons la question des élargissements. Il est évident qu’il y aura encore des élargissements, au moins pour les pays balkaniques. Y aura-t-il des élargissements plus importants ? Il importe de peser le pour et le contre.

Les objections opposées à de nouveaux élargissements (au-delà des Balkans)
L’expérience actuelle est que l’Union européenne est bien difficile à gérer à vingt-sept. Elle avance cahin-caha… Certes, il y a l’un ou l’autre domaine où, poussée par la réalité et les urgences, elle avance. Une politique commune de l’énergie et l’approvisionnement en énergie s’élabore actuellement (pour le gaz, la majorité des États dépendent totalement de la Russie : il faut donc une politique commune à cet égard). Il y a aussi l’ensemble de la politique concernant l’environnement et le climat : l’Union est l’un des moteurs pour la mise en place à l’intérieur, mais aussi au niveau mondial, d’une politique beaucoup plus active et volontariste par rapport aux menaces que le réchauffement climatique fait peser sur l’humanité.
La guerre en Géorgie, faisant apparaître la Russie comme nouvel acteur militaire interventionniste sur le champ européen, et la crise financière poussent aussi à une Europe davantage politique.
Dans l’ensemble, il faut cependant bien reconnaître qu’on n’arrive pas à définir de politique commune dans une série de domaines essentiels. Il n’y a pas de projet de société commun possible à l’heure actuelle : pas de consensus concernant la protection sociale, la fiscalité ou les services publics ; pas de position claire et commune pour faire face à la mondialisation ; pas de véritable politique étrangère commune…
Si donc on fait aujourd’hui cette expérience d’incapacité à s’entendre pour assurer une véritable solidarité entre les citoyens (en constatant que les inégalités ne cessent de croître) et entre pays, alors qu’on est vingt-sept, plus rien ne sera sans doute possible si on est trente-cinq ou quarante États de plus en plus différents.
Cette objection de dilution totale du projet européenne est très forte.

Les arguments en faveur de nouveaux élargissements significatifs_ Ces arguments sont de plusieurs types.
Le premier est le désir des pays eux-mêmes de partager l’aventure européenne. Cet argument n’est pas décisif, car il faut que le désir soit réciproque. Et il y a évidemment des questions fondamentales concernant la démocratie, les droits de l’Homme, la capacité de développer une véritable économie de marché libre, etc. De ce point de vue, il est évident que pour la plupart de ces pays il y a beaucoup de chemin à faire.
Un second argument vient de l’expérience : pour des pays comme l’Allemagne et l’Italie, d’une part, la Grèce, l’Espagne et le Portugal, d’autre part, qui tous ont connu des régimes totalitaires, la participation à la Communauté européenne a été un facteur tout à fait déterminant de stabilisation interne en ce qui concerne la démocratie et l’État de droit. Par ailleurs, pour aucun de ces pays, tout comme pour les pays entrés dans l’Union lors du dernier élargissement, l’intégration n’a entraîné l’envahissement d’immigrés cherchant du travail à l’Ouest, comme on l’avait craint. Sur ce point, il faut se garder des fantasmes. Il y a surtout des arguments de type géopolitique. Le projet européen est né d’une volonté de paix, paix européenne et paix mondiale. Après la chute de l’Empire soviétique, on avait espéré que naîtrait un nouvel ordre mondial de paix et de développement pour tous. Près de vingt ans plus tard, le constat est que le monde est plus instable et conflictuel et que, par les chemins pris par la mondialisation, il est de plus en plus inégalitaire. De ce point de vue, créer un grand espace européen pourrait contribuer à la fois à la stabilité et à un meilleur équilibrage de la mondialisation.
L’expérience historique montre que la solidarité de fait, – solidarité économique en tout cas, politique partiellement, même si trop peu sociale, – solidarité créée entre les États membres de l’institution européenne, Communauté puis Union, est telle que la guerre et la solution des conflits par les armes sont devenues impensables. Or les marges de l’Union actuelle sont instables et potentiellement conflictuelles. Pacifier durablement la grande Europe est un impératif majeur pour aujourd’hui. Cette pacification suppose aussi que soient fortement établis les principes des droits de l’Homme, de l’État de droit et de démocratie. Le respect de ces principes est un préalable non négociable à l’adhésion, mais réciproquement, l’objectif d’adhésion, même assez éloigné, contribue fortement aux réformes qui vont en ce sens.
Par ailleurs, alors que la superpuissance des États-Unis montre aujourd’hui ses limites (Irak, Afghanistan…), et que ce pays fait tout pour ne pas perdre son leadership et empêcher la montée de puissances concurrentes, la Russie se redresse de plus en plus et entend bien s’imposer à nouveau comme acteur global, tandis que la Chine est à l’évidence une puissance montante dont les ambitions seront sans doute de plus en plus mondiales. Il n’est pas exclu que Barack Obama développe une politique moins unilatérale, plus coopérative et moins agressive, si cela permet de préserver les intérêts des États-Unis. Dans ce contexte, il est important que l’Europe puisse jouer, comme acteur mondial, un rôle de stabilité et de paix, en renonçant clairement à toute puissance hégémonique et à toute menace impériale, et en développant des partenariats équilibrés avec les autres puissances que sont les États-Unis, la Russie et la Chine. Ce rôle, l’Europe devrait aussi le jouer par rapport au monde musulman, humilié à l’heure actuelle et se sentant menacé par la prévalence des intérêts pétroliers états-uniens.
Le rôle de pacification et de stabilisation impliquerait des options politiques et des décisions difficiles à envisager dans l’immédiat, mais fondamentales. Il s’agirait de développer volontairement et consciemment l’image de l’Europe comme ‘soft power’ qui privilégie la régulation des rapports internationaux par le droit. Si nous voulons avoir du poids concernant l’avenir de notre planète et de l’humanité, il faut jouer la puissance, mais il faut aussi viser la possibilité d’une puissance contenue et maîtrisée. Il ne faut pas être naïf : nous avons et nous aurons toujours besoin dans l’avenir d’un bras de défense armée, mais celle-ci doit être mesurée dans une perspective stricte de défense. Il ne s’agit pas, dans un avenir prévisible de démanteler l’OTAN. Je crois que le partenariat euro-atlantique reste important. Mais il serait souhaitable 1° que l’Europe assume davantage sa propre défense et donc une certaine autonomie par rapport aux États-Unis ; 2° qu’il y ait claire distinction entre appartenance à l’Union européenne et appartenance à l’OTAN, en particulier pour les candidats se situant à la frontière de la Russie, la garantie de la solidarité militaire en cas d’attaque, prévue par le Traité de Lisbonne, devrait suffire ; 3° à moyen terme, il faudrait assurer la dénucléarisation de tout le territoire européen ; et 4° fermer toutes les bases étrangères installées sur ce territoire : le nombre croissant de bases américaines situées tout le long de la frontière russe et totalement soustraites à l’autorité de l’Otan ne peut être perçu par ce pays que comme une menace. Cela vaut aussi, bien sûr, pour les bases russes installées en Europe hors du territoire de la Russie. Dans le contexte présent fortement tendu, l’annonce faite par Medvedev de l’installation de missiles à Kaliningrad, en réponse à celle de missiles antibalistiques en Pologne, n’est pas étonnante.

Conclusion L’Union européenne va se trouver, dans les années qui viennent, affrontée à des options décisives pour son avenir et surtout pour l’avenir de ses populations.
Première question : les membres actuels seront-ils capables de décider ensemble l’approfondissement du projet européen ? Cet approfondissement implique le développement d’une Europe plus politique, capable, dans le contexte de la mondialisation, de se donner un projet de société plus solidaire et juste socialement, et capable d’être un acteur politique international de paix et de justice dans le monde (ce qui implique des démarches réelles de désarmement ou de limitation stricte des armements : exclusion des mines antipersonnel et des bombes à sous-munitions, dénucléarisation du territoire européen, etc.), de développement pour les pays pauvres, et d’initiatives fortes dans le domaine du climat et de l’environnement.
Deuxième question : les membres actuels sont-ils prêts à envisager des élargissements significatifs afin de donner plus de chances à un tel projet ?
En ce qui concerne les élargissements possibles, il faut tenir compte de la tension entre les arguments pour et contre. D’un point de vue géopolitique, il y certainement avantage à l’élargissement, et ce point de vue n’est pas seulement celui d’un jeu de puissance, car il recouvre des enjeux fondamentaux de paix, de stabilité et de positionnement économique et social dans la mondialisation. Mais il est aussi évident que plus les États membres sont nombreux, plus ils sont aussi différents, et plus il devient difficile de décider ensemble et de définir des projets fondamentaux communs. Nous en faisons déjà l’expérience. Il est donc difficile de trancher avec évidence entre le pour et le contre. Sans doute, faudra-t-il au préalable envisager, d’une part à l’intérieur, des coopérations renforcées et des coopérations structurées (deux procédures prévues par le Traité de Lisbonne, les secondes portant sur la politique étrangère et de défense), liant davantage un groupe de pays désirant avancer plus vite dans une direction déterminée plus politique et sociale, tout en restant ouverts à tous ceux qui voudraient dans la suite s’y engager. Sans en avoir le nom, l’institution de l’euro est déjà une démarche de ce type. Et il faudra développer, d’autre part, des politiques de voisinage et des partenariats forts et spécifiques selon les pays, avec tous les voisins de l’Union, qu’ils soient candidats potentiels ou non.